Trans_Public Enterprise Reforms in the United States and the People's Republic of China

Chan H S, Rosenbloom D H. Public Enterprise Reforms in the United States and the People’s Republic of China: A Drift toward Constitutionalization and Departmentalization of Enterprise Management[J]. Public Administration Review, 2009, 69(Supplement):S38-S45.
美国有国企么？美国的国企改革是怎么搞的？Chan与Rosenbloom在PAR的文章通过对比中美国企改革，给出了有趣的回答。

摘要：题名为中美公共企业改革：企业管理的宪法化与部门化转向。全球化是否促进了管理趋同？比如中美公共企业改革？因为它们在监管方法、公共政策与政府结构方面存在巨大差异，少数分析比较了这两个国家的公共企业改革。本文对比了中美公共企业是如何发展、被定义和被管理的、及它们浮现出的对基础设施的控制。由此导致了长处与短处。虽然两国仍然明显保有着巨大差异，本文提供了一种透视性的视角去理解为什么这些差异会存在，及（理解这种差异）也许甚至会持续的扩大。

公共企业在美国有着一个长的、成败参半的历史。在西方世界中，随着国有企业的创立与随后的私有化，公共企业作为公共政策和管理工具的受欢迎程度这些年来起起伏伏（ Galambos 2000）。当下，随着从失败中的醒悟与联邦政府接管了两个巨型政府资助的企业（Fannie Mae and Freddie Mac），新一轮的改革成为可能。在相当大的范围内，公共企业是作为准的或非政府的精神实体而成立的，这使得他们的功能能够被较少的宪法控制，特别是那些关联着分权和保护个人权利的（宪法）。然而公共企业并没有逃脱美国将政策问题转化为宪法问题的倾向。自20世纪90年代以来，美国最高法院已经作出了两项重大决定，明确了宪法与公共企业的行为有关。随之发生的是在中国的公共企业希望自己被认为是私人或非政府实体，却发现自己已被政权的价值观捆绑。

一、美国的公共企业是什么？

对于美国公共企业的广泛定义，可以被归纳为以下几点：

1、政府企业

在联邦层面，存在着两种政府企业：完全国有制与混合所有制，两种都是合法的，在完全国有制企业中，政府持有全部股份，例如商品信贷公司（CCC）、美国进出口银行、联邦农作物保险公司、田纳西河谷管理局，及美国邮政服务。混合所有制政府企业则是部分被私人团体拥有，例如联邦存款保险公司和美国铁路乘客服务（美铁 Amtrak）

2、政府资助企业

这些是被联邦法创立出的私人拥有的企业机构。法律上他们不是政府实体，缺乏独立制定财政支出的权力。但政府也会有选择的保证它们的借款。最为知名的联邦政府资助企业，大概就是联邦国民抵押贷款协会（房利美 Fannie Mae）和联邦住房贷款抵押协会（Freddie Mac）

3、特别区

这些主要是由地方税务机关构成的地方政府单位，提供特定的行政服务，例如教育、卫生和电力。在大多数情况下，是由一个被选举处的委员会治理。

4、公共政府

这些政府单位与选举政治和一般法规（用以调节有关预算、人员和其他行政职能的普通机构）则是不相容的。它们可以由一个或多个政府创建，并以公司形式组织，有权发行债务，及以独立法人的身份起诉或被起诉。 他们也可能拥有知名领域的权力（Mitchell 1996,68）一个著名的例子是纽约和的港口管理局，它们成立于1921年，随后负责纽约地区的世界贸易中心和桥梁、隧道及其他基础设施。其他的例子包括收费公路、住房和交通管理部门。公共企业被主要用于经济发展、交通运输和基础设施，教育、环境卫生和环境保护，卫生政策、住房和能源政策，但不仅限于这些（Mitchell，1996,71） 正如Jerry Mitchell所注意到的：“公共企业的”大权“（结构性和管理性的）使他们有能力实现远远超出传统政府机构或私营部门公司的目标的能力（1996，73）。但同时，“全国各地，在选拔项目、承包商和员工方面，也都呈现着无能、管理不善、腐败、贪污和政治偏见的现象被广为报道”（73）。因此，与其他形式的行政组织一样，公共企业的建立并不能保证实现有利的成本效益和成本效益比、社会公平或其他公共价值。

特区和公共当局显然是宪法规定的政治行为者，在这个意义上说，它们已经“宪法化”了。与完全国有制政府企业、混合所有制政府企业和政府资助企业不同，他们不可能因为它们是“私人的”或“非政府的”，而断言他们没有宪法的限制。自1995年以来，政府企业面临着不同的宪政格局（译注：宪法化趋势），政府资助企业也有可能被视为“国家”（即政府）的行为者吞并。 这是一个重要的变化，因为建立政府公司的主要目标之一是使其能够像私营企业一样经营。

二、关于美国联邦政府企业和美国政府资助企业的简明史

第一个联邦政府企业是建立于1791年的联邦银行，它是一种混合所有制企业，政府持有20%的股份，依据组织法规，二十年后到期。1816年第二联邦银行接替了它（第一个联邦银行）。第二银行的组织创新是授权了总统（可以）在经参议院的意见和同意下任命25名董事中的5名。在第二银行的章程于1836年到期后，1862年特许的联盟太平洋铁路公司成为联邦政府直接参与的下一个公司。
在二十世纪期间，联邦政府企业因回应一战、大萧条与二战而被大量建立。在这些中最为著名的是美国联邦存款保险公司与田纳西河谷管理局。在“政府建立与控制的企业，在它们的数量与缺乏责任方面已经失控”的思潮下，1945年，国会通过了政府公司管制法。这法案赋予了首席审计官带领最高审计局（现政府问责署），审计国有所有制企业与联邦混合所有制企业的责任。这一法案也加强了对国会对国有所有制企业的预算监督，并要求如设立新公司需要立法批准。根据该法案规定，当时政府企业是被视为联邦政府的机构。
对联邦企业组织的重要概念转变发生于上世纪六十年代，当时政府开始较传统企业模式更认同资助性企业模式。两种模式主要的区别在于政府资助企业是被明确作为非政府性（组织）建立的。第一个（政府资助企业）是1962年建立的通信卫星公司，作为通讯卫星而知名，它没有被纳入联邦法律，而是被纳入在哥伦比亚特区，并在“政府公司管制法”的范围之外。虽然它的资金完全是私人的，但其15名董事中有3名是总统任命人员。 公共广播公司和法律服务公司也成立于类似的模式。

三、政府企业的宪法化

在美国，由政府任命者创立或至少参与建立的实体不受宪法控制，是一个奇怪的事情。然而，在政府企业的组织章程中，条款有着显而易见的目的，即这些实体（政府企业的这些机构）“不会是美国政府的机构或企业”（Lebron，391），政府和非政府组织之间的宪法性差异，如非营利身份是相当严峻的。 私人实体不受宪法规定的直接规定，除非触犯了“第十三修正案”（禁止奴隶制和非自愿的奴役），或在被宪法法律认为是“国家行为者”的情况下。差异不仅在于法律义务，对宪法的服从也意味着要加强司法监督和控制。
在1995年Lebron 诉讼全国铁路客运公司的案件中，关于政府企业作为非政府实体是否要服从宪法限制的宪法问题，迎来一次大讨论。该案涉及了依据章程被建立为非政府性的美铁企业（Amtrak）。一个叫Michael Lebron的人想要在宾夕法尼亚州纽约地铁里的美铁广告牌上摆出展览品。Lebron要展览的是一个针对啤酒生产的Coors家族的犀利攻击，因为Coors家族的政治性原因的基金，Lebron尤其反对这家公司对于尼加拉瓜反对者的支持。仔细考量了租赁条约，美铁基于它们不允许政治性广告的理由禁止了这个展出。如果美铁不是美国政府的机构或部门，依据它的规章，它应该没有义务依据第一修正案对Lebron言论自由加以限制，如果美铁四联邦政府的一部分，那么就与第一修正案有关。

余略。
四、中国部分
中国的公共企业是什么？
企业人事重组 1998-2003
两个公共企业的职称名单：老干部人事管理
五、比较分析
中美公共企业比较
控制的工具
改革重点与挑战
六、结论